복지국가론

 

 

 

 

 

 

복지국가론(복지국가위기론)

 

 

- 차 례 -

 

 

 

들어가는 말	󰠜󰠜󰠜󰠜󰠜󰠜󰠜󰠜󰠜󰠜󰠜󰠜󰠜󰠜󰠜󰠜󰠜󰠜󰠜󰠜󰠜󰠜󰠜󰠜󰠜󰠜	2
1. 복지국가의 성격과 이념	󰠜󰠜󰠜󰠜󰠜󰠜󰠜󰠜󰠜󰠜󰠜󰠜󰠜󰠜󰠜󰠜󰠜󰠜󰠜󰠜󰠜󰠜󰠜󰠜󰠜󰠜	2
2. 복지국가의 필요성	󰠜󰠜󰠜󰠜󰠜󰠜󰠜󰠜󰠜󰠜󰠜󰠜󰠜󰠜󰠜󰠜󰠜󰠜󰠜󰠜󰠜󰠜󰠜󰠜󰠜󰠜	3
3. 한국-복지국가의 현실	󰠜󰠜󰠜󰠜󰠜󰠜󰠜󰠜󰠜󰠜󰠜󰠜󰠜󰠜󰠜󰠜󰠜󰠜󰠜󰠜󰠜󰠜󰠜󰠜󰠜󰠜	4
4. 복지국가위기 논쟁	󰠜󰠜󰠜󰠜󰠜󰠜󰠜󰠜󰠜󰠜󰠜󰠜󰠜󰠜󰠜󰠜󰠜󰠜󰠜󰠜󰠜󰠜󰠜󰠜󰠜󰠜	7
5. 복지국가의 현황과 미래전망	󰠜󰠜󰠜󰠜󰠜󰠜󰠜󰠜󰠜󰠜󰠜󰠜󰠜󰠜󰠜󰠜󰠜󰠜󰠜󰠜󰠜󰠜󰠜󰠜󰠜󰠜	10
나가는 말	󰠜󰠜󰠜󰠜󰠜󰠜󰠜󰠜󰠜󰠜󰠜󰠜󰠜󰠜󰠜󰠜󰠜󰠜󰠜󰠜󰠜󰠜󰠜󰠜󰠜󰠜	12

복지국가론(복지국가위기론)

 

들어가는 말

 

많은 이들이 복지국가라는 말을 사실상 많이 쓰면서도 그 의미를 제대로 모르고 쓸 때가 많은 것이 우리의 현실이다. 하다 못해 독재를 했던 이들이나 많은 이들의 피속에서 정권을 창출했던 이들도 복지국가를 외쳤으니 말이다. 그저 더 나아진 생활 환경속에서 편안하게 살아 가는 것이 복지국가에서의 국민으로 역할을 다하는 것인지, 아니면 그것이 아닌 또 다른 무엇이 있는지. 많은 부분을 살펴보아야 할 필요성을 느낀다. 작금의 경제상황을 살펴 볼 때에 IMF의 자금을 받아 쓰게 되면서 1998년의 예산을 10%정도 삭감해야 되는 것이 기정 사실인바, 복지정책에 문외한들이고, 또한 국민의 복지증진은 뒷전으로 생각하는 이들이 과연 얼마나 많은 복지예산을 삭감하게 될 지 궁금하다. 대선 주자들은 나름대로의 복지증진을 위한 대책들을 내어 놓고는 있지만 김영상정권의 선거 전과 선거 후의 모습이 달라졌던 것처럼, 앞으로를 예측하기 힘든 상황이다. 이런 현실 인식 속에서 먼저는 복지국가라는 것이 무엇인지를 파악하고, 또 그것이 어떻게 한국에서는 진행되어지고 있고, 복지국가의 위기와 복지국가의 현황과 미래전망, 그리고 우리 교회의 역할까지도 다루어보고자 한다.

 

Ⅰ. 복지국가의 성격과 이념

 

1. 복지국가의 개념

일반적으로 ‘복지’라는 말의 사전적 의미는 ‘만족스런 상태, 건강, 번영, 안녕’등이다. 그러므로, 복지는 더할 나위없이 좋고 만족스런 삶이 영위되며 건강과 행복의 조건들이 충족되는 상태를 말한다고 할 수 있다. 그러면, 이러한 복지와 반대되는 ‘비복지(diswelfare)'의 상태는 무엇인가? 복지의 사전적 의미와 대비시키면 비복지란 ’만족스럽지 못한 상태, 질병, 빈곤, 불안, 불행한 상태‘를 뜻한다고 할 수 있다. 이렇게 복지-비복지를 대비시킬 때 가장 단순한 수준에서 복지국가는 ’국민들의 비복지를 제거하고 복지를 향상시키기 위해 노력하는 국가‘ 혹은 ’국민들의 복지향상을 가장 중요한 책임과 의무로 삼는 국가‘로 정의될 수 있다. 그러나 이 정의는 국가가 국민들의 복지향상을 위해 개입한다고 할 때 어느 정도까지, 또 무엇을 목표로 복지를 제고알 것인가에 대한 논의를 전혀 포함하고 있지 않다. 따라서, 복지국가에 대한 보다 정교한 개념정의는 이러한 요소들을 포함할 수 있어야만 한다. 그러나 복지국가에 대한 개념을 더욱 정교화하고자 할 때 부딪치는 문제점은 논지의 가치관, 이데올로기적 입장, 그리고 이론적 관점에 따라 복지국가의 개념 정의가 매우 다양하게 제시된다는 것이다.

많은 이들이 이야기하는 복지국가에 대한 정의에서 공통점들을 찾아보면 첫째, 복지국가가 자본주의 경제체제 속에서 발전하게 되었다는 점을 모두 인정한다. 둘째, 복지국가가 탄생할 수 있는 필요조건 혹은 복지국가에 수반되어야 할 필수조건으로서 정치적 민주주의를 전제하고 있다. 셋째, 모든 국민들의 삶의 앉넌과 기본욕구 충족을 위해 적어도 ‘최소한의 전국적 수준’을 보장하는 국가가 복지국가라고 강조하고 있다.

 

2. 복지국가의 이념

국가의 복지개입을 통한 경제적 안전의 보장과 평등의 증진은 국민 개개인의 행복추구를 위한 필수적 조건이다. 물론 개인의 행복이란 매우 주관적이라고 할 수 있지만, 개인의 행복은 물질적∙사회적 조건의 충족없이는 불가능한 것이라고 볼 수 있기 때문에 복지국가에 의한 복지혜택의 제공은 이러한 물질적∙사회적 조건을 강화시킴으로써 개인의 행복에 직간접으로 기여한다고 보아야 할 것이다. 그렇다면, 개인의 행복을 증진시키기 위해 왜 하필 국가가 개입해야 하는가? 이 문제에 대해서는 다음과 같은 답변이 가능하다. 즉 개개인의 삶은 사회 구성원간에 ‘상호의존적’으로 연결되어 있기 때문에 개개인의 삶을 사회적으로 보장하는 책임은 국가가 지게 된다는 것이다. 물론 개인의 나태와 부도덕으로부터 개인의 불행이 초래될 수도 있지만, 개개인이 경험하게 되는 행∙불행의 가장 중요한 부분은 사회적 원천으로부터 비롯된다고 할 수 있다. 따라서 개개인이 공통적으로 직면하게 되는 불안과 위험을 공동의 노력으로 해결하기 위해서는 국가를 중심으로 하여 개개인이 가진 위험뿐만 아니라 자원까지도 집산화 혹은 사회화할 수밖에 없게 된다. 이념적 측면에서 볼 때, 복지제공의 확대를 통해 경제적 안전을 보장하고 평등을 증진시킴으로써 국민 개개인의 행복 추구를 뒷받침하려는 복지국가의 이상은 인류를 위한 불멸의 가치로 살아 남을 것으로 보인다. 그 뿐 아니라 이러한 복지국가의 이상은 국가에 의한 복지구현 노력에 분명한 지침을 지속적으로 주어왔고 또 앞으로도 그럴 것으로 보인다.

 

Ⅱ. 복지국가의 필요성

 

사회복지의 재화나 서비스를 국가가 주도하여 제공하여야 하는 이유는 크게 두 가지로 나눌 수 있다. 하나는 규범적이고 가치적인 이유이고 다른 하나는 실증적이고 경제적 효율성의 이유이다. 복지국가의 필요성에 대한 논의에서 전통적으로 많이 거론되는 이유는 전자이다. 즉 복지국가는 평등, 소득 재분배, 인간의 존엄성, 사회 구성원의 유대 등의 가치를 구현하는 데 필요하다는 논리이다. 즉 이러한 가치를 구현하기 위해서는 국가가 적극적으로 나서서 사회복지의 재화나 서비스를 국민들에게 제공하여야 한다고 보는 것이다.

사회복지를 국가가 주도해서 제공해야 하는 두 번째의 이유는 국가가 제공하는 것이 다른 방법(시장이나 가족)에 의한 것보다 더 효율적으로 사회복지의 재화나 서비스를 제공할 수 있다는 것이다. 즉시장에서 이러한 재화들이 자발적으로 제공되는 것이 국가에 의하여 이루어지는 것보다 더 비효율적이라는 것이다. 이것을 흔히 ‘시장의 실패(market failure)'라 한다.

일반적으로 시장에서는 수요자와 공급자간의 합리적인 선택을 바탕으로 하는 자유경쟁의 기제에 의하여 자원을 효율적으로 배분할 수 있는 큰 장점을 가지고 있다. 그러나 이러한 시장은 특정 조건하에서는 어떤 재화들은 효율적으로 배분하지 못하는 한계를 지니고 있다. 일반적으로 시장에서 재화들이 효율적으로 배분되기 위해서는, 첫째, 그 재화가 공공재(pubilc goods)가 아닌 사유재(private goods)이어야 하고, 둘째, 그 재화의 거래에서 외부효과(externality)가 발생되지 말아야 하고, 셋째 그 재화에 대해 수요자와 공급자가 충분한 정보를 가지고 있어야 하고, 넷째는 규모의 경제(economy of scale)의 효과가 적어야 한다. 다시 말하여 이러한 조건들이 충족되지 않는 경우는 시장에서의 재화의 배분이 비효율적으로 되어 사회구성원들이 원하는 배분이 이루어지지 않는다. 따라서 이러한 상황에서는 국가가 개입하여 이러한 ‘시장의 실패’를 해결 할 수 있고 결과적으로 사회적으로 바람직한 자원의 배분이 이루어질 수 있다.

사회복지의 재화나 서비스는 바로 이러한 성격을 갖고 있어 시장에서보다는 국가가 제공하는 것이 바람직스럽다. 즉 사회복지의 재화나 서비스는 공공재적 성격을 많이 갖고 있고, 또한 그것을 제공함으로 인한 외부효과가 크고, 또한 이러한 재화에 대해서 수요자나 공급자가 충분한 정보를 갖지 못하고, 마지막으로 이러한 재화를 제공하는 데 ‘규모의 경제’의 효과가 크게 나타날 수 있다.

 

Ⅲ. 한국 - 복지국가의 현실

 

1. 한국의 성격변화

해방이후 한국의 국가형성과 성격변화 과정을 검토해 보면 한국은 유럽의 전형적인 패턴, 즉 정복국가 / 약탈국가와 발전국가의 단계, 그리고 민주국가의 단계를 거쳐 복지국가의 단계로 진입하는 역사적 패턴을 따라왔다고 할 수 있다. 그러나 유럽에서도 그러했지만, 이과정은 결코 역사적 반전없이 일관되게 진화해 온 그런 과정은 아니었다. 왜냐하면 1공화국으로부터 2공화국으로의 전환은 민주국가를 등장하게 했지만 곧 군사 쿠테타에 의해 그 민주국가가 붕괴되는 역사적 반전이 초래되었기 때문이다.

그러면 보다 구체적으로 한국에서의 국가형성은 어떻게 이루어졌는가? 이 것을 표로 살펴보면 다음과 같다.

< 한국의 국가형성 과정 >

폐쇄적 / 권위적
기본적 기능	정복국가 / 약탈국가 (1공화국, 박정희 정권초기)	발전국가 (3-5공화국)	실체적 기능
	민주국가 (2,6공화국)	복지국가 (6공화국)
	개방적 / 민주적

1986년에 제정된 국민연금법과 최저임금법의 시행령 및 시행규칙이 1987년 후반기에 제정되고 또 의료보험법의 개정이 이 시기에 이루어짐으로써, 한국 역사상 최초로 복지국가가 태동하는 기틀이 마련되었다. 이러한 제 법률을 복지국가의 기초롤 보는 이유는 국민연금법과 개정된 의료보험법이 모두 보편주의를 지향하는 제도였고, 최저임금법은 1963년에 제정된 산업재해해상보험법과 함께 노동계급의 노동조건을 보호하는 가장 중요한 제도였기 때문이다.

한국에서는 정복국가 / 약탈국가와 억압적 발전국가에 의한 오랜 기간의 통치가 끝나면서 민주국가와 복지국가가 거의 동시적으로 출범하게 되었음을 알 수 있다. 그러나 중요한 것은 아직도 한국의 국가는 사상의 자유, 집회 및 결사의 자유를 상당히 제약하고 있다는 점에서 완벽한 의미의 민주주의는 아니며, 또한 복지제도의 포괄성, 복지 수혜자의 보편성, 복지혜택의 적절성과 재분배성 등의 측면에서 볼 때 지극히 초보적인 수준의 복지국가에 지나지 않는다는 사실이다.

 

2. 한국의 복지역사

이승만 정권의 1공화국은 본질적으로 강압력을 독점하여 사회에 대한 통치를 확고히 하고자 한 정복국가 / 약탈국가였고, 국민의 복지에 대해서는 극소한의 구호활동만 수행한 ‘복지빈민국’의 전형이었다고 할 수 있다. 1공화국이 복지빈민국의 전형이었다면, 이러한 전형은 3-5공화국의 기간 동안에도 그대로 지속되었다고 할 수 있다. 박정희 정권은 저임금에 바탕을 둔 수출주도 산업화의 효율적 추진을 위해 빈민과 노동계급에 대해 철저히 반복지적 정책으로 일관하게 되었다. 그리하여 국가는 국가와 툭수한 관련을 맺는 집단들, 예컨대 군인, 경찰, 공무원, 국가유공자 등을 위해서는 그들의 충성을 확보하기 위해 다양한 복지혜택을 제공하였지만, 산업화를 위해 효과적으로 동원되어야 할 빈민과 노동계급을 위해서는 실효성있는 복지제공을 거의 하지 않았다.

국가가 수출주도형 산업화를 위해 반복지적 전략을 채택했다면 반복지는 구체적으로 어떻게 구현되었던가? 다음의 표는 국가가 1961년-1986년 기간 동안 빈민과 노동계급을 위해 어떤 복지제도를 실시했는가를 보여준다.

< 산업화, 노동계급의 성장, 그리고 주요 국가복지 >

연도	비농업비율(%)	노조조직률(%)	노사분규	복지제도	보사부예산(%)
1960			256		4.76
1961			122	생활보호법	2.56
1962			0	재해구호법	2.28
1963	27.9	20.3	70	산재보험법	3.98
				의료보험법
1964		23.3	7		3.62
1965	41.4	22.4	12		3.34
1966		22.7	12		3.06
1967		22.2	18		2.97
1968		21.1	16	자활지도사업	3.35
1969		21.3	7		2.84
1970	49.6	20.0	4		1.92
1971		19.7	10		2.40

연도	비농업비율(%)	노조조직률(%)	노사분규	복지제도	보사부예산(%)
1972		20.4	0		1.55
1973		20.4	0	국민복지연금법	1.57
1974		22.1	58		1.14
1975	54.1	23.0	133		2.69
1976		23.3	110	의료보험법개정	1.83
1977		24.3	96		1.94
1978		24.0	102		1.89
1979		23.6	105		2.52
1980	66.0	20.1	407		2.73
1981		19.6	186		2.35
1982		19.1	88		2.67
1983		18.1	98		2.72
1984		16.8	114		2.75
1985	75.1	15.7	265		2.89
1986		16.2	276	국민연금법	2.90
				최저임금법

자료 : 1) 비농업비율(2차∙3차산업 종사자 / 전산업 종사자)

2) 노조조직률, 노사분규

3) 복지제도

4) 보사부예산

 

3. 복지국가로의 진입

박정희 군사정권과 전두환 군사정권은 ‘프레토리안적 상황’을 빌미로 국가권력을 찬탈하고 사회를 점령한 뒤 정복국가 / 약탈국가를 수립했다. 그러나 정당성의 획득과 국가적 이익(즉 국가 자체의 존립)의 확보를 위해 이정복국가 / 약탈국가는 자본가계급과 폐쇄적인 지배연합을 형성하여 수출주도 산업화를 추진하는 발전국가로 전환하게 되었다. 그리하여 수출주도 산업화의 효율적 추진을 위해 박정희, 전두환의 발전국가는 다양한 중간집단과 정치집단을 무력적으로 탄압한 것은 물론 배제적 국가조합주의와 반복지적 억압전략을 통해 노동계급을 효과적으로 통제하는 데 전력을 기울여 왔다. 그러나 1987년의 6월 항쟁과 7-9월의 노동자 대투쟁은 한편으로 사회위에 군림하던 정복국가, 발전국가를 사회와의 타협으로 공존을 모색할 수 밖에 없는 민주국가로 전환시켰고, 다른 한편으로 지배연합의 노동계급에 대한 지배전략을 베재적∙억압적 반복지전략으로부터 포섭적 복지전략으로 변모시키고 새로이 형성된 민주국가의 기능적 변환을 거의 동시적으로 초래하여 4반세기에 걸친 압축적 산업화 후 한국에서도 드디어 복지국가가 탄생하는 계기를 조성하였다. 그러면 어떤 근거로 1987년 후반 이후 한국에서도 복지국가가 태동하게 되었다고 규정할 수 있는가? 다음의 표는 1986년 - 1992년 기간, 즉 민주화 운동이 본격화되던 시기부터 6공화국의 전 기간 동안 국가가 어떤 복지제도를 수립, 시행하고 어느 정도의 복지예산을 지출했는가를 보여준다.

< 민주화와 복지국가의 제도적 기반 확충 >

연도	복지제도	보사부 예산(a) %	보사부 예산(b)
1986	a.최저임금법 b.국민연금법	2.90	-
1987	위 a.b의 시행령∙시행규칙, 의료보험법 개정	3.27	3.7
1988		3.88	4.5
1989	산재보험법 개정	4.21	5.2
1990	장애인고용촉진법	5.02	6.6
1991	사내복지기금법	4.66	7.0
1992	노동은행설립	4.66	-
1993	고용보험법

자료 : 1) 보사부예산(a)=(보사부예산/정부전체예산), 보사부내부자료

2) 보사부예산(b)=(사회보장예산/정부일반회계예산), 보사부(1992).

* 사회보장예산= 국민연금, 의료보호 및 보험, 산재보험, 보훈복지,

근로자복지, 생활보호, 복지서비스 등을 위한 예산.

위의 표의 주요 내용을 요약하면 다음과 같다.

1) 1986년에 제정된 최저임금법과 국민연금법의 시행령 및 시행규칙이 1987년에 제정되어 두 법이 모두 1988년1월 1일부터 실시될 수 있게 되었다.

2) 1987년에 의료보험법이 확대 개정되었다.

3) 1989년에 산업재해보상보험법이 확대 개정되었다.

4) 1990년에 장애인의 고용을 촉진하기 위한 장애인고용 촉진 등에 관한 법률이 제정되었다.

5) 1991년 노동자에 대한 기업의 복지지출을 촉진하기 위해 사내복지기금법이 제정되었다.

6) 국가조합주의 체제를 유지하되 그 기능의 변화, 즉 배제로부터 포섭으로의전환을 위해 1992년에 노동은행이 설립되었다.

국가가 복지제도를 확충하고 복지지출을 증가하게 된 것은 국가의 노동계급과 일반 국민에 대한 시혜나 가부장적 보호의 결과가 아니라 광범위한 민중저항과 노동운동의 결과라고 보아야 한다. 이렇게 볼 때 복지국가는 자본주의적 산업화와 경제성장에 따라 자연스럽게 그리고 진화론적으로 수립된 것이 아니고, 발전국가-자본의 폐쇄적 지배연합에 대한 일반 국민과 노동계급의 강력한 저항을 통해 매우 갈등적인 과정을 따라 형성되었다고 할 수 있다. 그러나 중요한 점은 19세기 후반의 독일의 경험에서 잘 알 수 있듯 복지국가의 탄생은 단지 일반 국민과 노동계급의 저항에 의해서만이 아니라 이러한 저항에 대한 지배연합의 적극적∙선제적 대응전략에 의해 비롯되었다는 것이다.

 

Ⅳ. 복지국가위기 논쟁

 

1. 복지국가 위기의 의미

1970년대 중반 이래 국제적인 사회정책의 성장과 발전에서 커다란 변화가 있었다는 데 대해서는 대부분의 논자들이 공통적으로 인정하고 있다. 어떤 이들은 이 시기에 복지국가의 성장이 매우둔화되었다는 것에만 주목한다. 일부는 복지국가의 위기와 모순이라고 하는, 경고성 짙은 상을 그리기도 한다. 이러한 조건이, 복지국가의 계속성은 물론 심지어 자본주의 자체의 통합 능력에까지 심각한 도전이 되고 있다고 하는 것이다. 사회경제적 성장과 사회적 평등의 신장이라는 두 마리의 토끼를 잡기 위한 것으로서, 복지국가와 혼합경제를 기반으로 하는 사회민주주의적 신념이 커다란 도전에 직면했던 것도 바로 이 시기였다. 그리고 이 시기는 또한 2차 대전 이후 복지자본주의를 추구하는 데 이르렀던 합의 내부에서 내적으로 불안정하고 모순적인 요소들이 빚어져 나옴으로써 위기가 편재하게 된다는 것을 지적하는 보수주의자와 맑스주의자 양자의 복지국가 분석이 발흥하게 되는 시기이기도 했다.

복지국가의 위기 혹은 모순이라는 관념은 전적으로 새로운 것도 아니며 문제점 없이 명확한 것도 아니다. 하지만 1970년대 초 이래(특히 영미적 맥락에서) 복지국가의 위기라는 관념은 전례없는 중요성을 띠었다. 60년대의 후반부는 사회복지의 관료주의적, 국가주의적 측면에 대한 좌파와 우파의 지식인들의 사이에서 불만의 소리가 높아졌다. 그것은 정치적 동원과 새로운 산업개편이 요구된 시기였고, 그것이 복지정책을 추진한 사회민주주의에 대한 비난을 불러일으켰다. OECD 국가들의 몇몇 거시적 지표들은 이 위기를 보여준다.

< 1960년 - 1981년간 OECD국가들의 경제적 성과들(단위:%) >

경 제 지 표	1960-73년	1974-81년
실업률(Unemployment rate)	3.2	5.5
인플레이션(Inflation)	3.9	10.4
GNP 성장률(GNP growth)	4.9	2.4
생산성 성장률(Productivity growth)	3.9	1.4

자료:Bruno and Sachs, Economics of Worldwide Stagflation, 1985, p. 2.

이렇게 나빠진 경제상황은 ‘복지국가의 위기’에 두 가지 측면에서 기여한다. 하나는 복지국가의 지나친 확대가 바로 이러한 경제상황을 악화시켰다는 측면이다. 복지국가의 확대는 산업생산 부문을 위축시키고, 노동공급을 감소시키고, 저축과 투자의 감소를 유발시켜 전체 경제상황을 나쁘게 만들었다는 것이다. 이러한 입장에서의 ‘위기’는, 더 이상의 복지국가 확대는 경제상황을 더욱 악화시켜 자본주의 경제를 붕괴시킨다는 두려움의 표현이다. 다른 하나는, 비록 복지국가의 확대가 직접적으로 경제상황의 악화를 유발하지는 않았다 하더라도, 나쁜 경제상황에서는 복지국가의 확대를 하려고 해도 할 수가 없는 측면에서의 ‘위기’ 혹은 한계이다. 즉 사회복지에 사용해야 할 지출액은 크게 늘어나야 하는데, 수입액의 감소로 인하여, 수입과 지출의 차이가 벌어지는 데서 오는 위기인 것이다.

복지국가의 위기의 내용을 구성하는 또 하나의 문제는 이른바 ‘정부의 과대부담(government overload)'현상이다. 선진 산업국가들을 20세기에 들어오면서 정부의 역할이 확대되기 시작했는데, 특히 2차대전 이후에 크게 확대되어 1970년대 중반 이후에는 일부 국가의 경우 wdjqnwlcnf이 GNP의 50%를 넘는다. 이러한 과대한 정부지출에서 사회복지 지출이 가장 큰 몫을 차지하기 때문에 정부의 과대부담의 문제는 복지국가의 문제로 동일시하는 경향이 있다.

또한 정부의 과대부담의 문제와 직접 관련되는 문제는 정부 재정의 위기이다. 정부가 사회복지에 많은 지출을 한다 하더라도 충분한 재정적인 뒷받침이 없으면 이러한 재정상의 위기문제는 발생하지 않는다. 문제는 1970년대 이후 많은 복지국가들이 복지국가 프로그램들을 재정적인 적자 상태에서 운영하고 있다는 점이다.

 

2. 복지국가 위기론에 대한 반론

복지국가들이 1970년데 중반 이후 정말로 위기에 부딪쳐 그것의 존립이 흔들리는가라는 문제를 비판적으로 논의하고자 한다. 이러한 논의는 여러 가지 면에서 진행될 수 있다.

첫째, 가장 중요한 문제는 이러한 ‘복지국가의 위기’를 대부분의 복지국가에 적용되는 일반적인 설명으로 볼 수 있는가의 문제이다. 평균성장률이 줄어들었다는 것으로 복지국가들이 ‘우기’에 봉착했다고 단정하는 것은 위험하다. 즉 사회복지 지출 성장률이 1970년대 중반 이후 이전에 비해 줄었던 것은 단순히 이전에 비해 경제성장률이 낮은 데서 기인하는 것이지,복지국가에 대한 ‘의지’가 약해져서 나타난 것은 아니다. 즉 경제성장률보다 높은 사회복지 지출 성장률은 1970년대 중반 이전이나 이후나 변화가 없는 것이다.

둘째, ‘복지국가의 위기’에서 언급되는또 하나의 주장은 전통적으로 ‘복지국가 정당’으로 알려진 좌익정당의 득표율이 70년대에 줄어들었다는 점이다. ‘복지국가의 위기’가 정말 ‘위기’가 되기 위해서는 전통적인 ‘복지국가 정당’인 좌익정당이 70년대 중반 이후부터 지속적으로 장기적인 약화를 보여야 하는데, 좌익정당들의 세력이 지속적으로 약화를 보이고 있다고 주장하는 것은 무리가 있다.

셋째, 복지국가에 대한 대중의 지지도가 떨어졌다고 주장하는 것도 문제가 있다. 비록 1970년대 중반 이후, 복지국가에 대한 지지도가 2차 세계대전 후의 ‘국민적 합의’ 시대와는 다르다 하더라도여전히 다수는 복지국가를 지지한다. 복지국가에 대한 대중의 지지도는 국가에 따라 다르고 또한 개별 복지국가 프로그램에 따라 다르다.

1970년대 중반 이후, 2차대전 후의 ‘국민적 합의’ 시대와는다르게 특정의 국가에서 특정의 사회복지 프로그램에 대한 지지도가 떨어졌다 하더라도 이것이 복지국가 전체에 대한 모든 국가에서의 지지도가 낮아졌다고 보는 것은 문제가 있고, 더군다나 이것을 ‘위기’라고 보는 것은 과장된 표현이라 할 수 있다.

1970년대 중반 이후 복지국가들이 그 이전에 비하여 변화하고 있다는 것은 사실이다. 즉 2차대전 이후부터 1970년데 초반까지는 대부분의 복지국가들이 빠른 속도로 확대되었는데. 1970년대 중반 이후부터는 이러한 속도가 둔화되었고 또한 국가들 사이에 차이를 보인다. 그렇다고 이와 같은 tgus상이 ‘복지국가의 위기’라 하여 신보수주의나 맑시스트들이 주장하는 것처럼, 복지국가의후퇴 내지 붕괴를 의미하는 것은 아니다. 아직까지도 대부분의 복지국가들은 여전히 건재하다.

1970년대 중반까지의 복지국가는 문자 그대로 국가에 의해 주도되었는데, 앞으로는 국가와 민간 부문의 혼합형태가 필요하다. 따라서 일부의 비효율적인 공공부문에서의 사회복지 기능을 민간 부문에 넘기는 정책들이 강조된다. 즉 전체적인 사회복지 지출은 변화가 없더라도, 국가부문의 지출은 줄일 수 있는 것이다. 이렇게 해서 신보수주의자들이 주장해 온 복지국가의 비효율성의 문제는 해결될 수 있을 것이다.

 

Ⅴ. 복지국가의 현황과 미래전망

 

1. 복지국가의 현황과 문제점

1987년 6월 항쟁과 6∙29선언 직후 폭발한 노동자대투쟁은 정복국가/약탈국가와 발전국가의 전통을 가지고 있는 한국의 국가를 민주국가로 변모시키고, 역사상 최초로 이 땅에서도 복지국가를탄생하게 하는 결정적 계기를 조성했다. 이 시기에 그간 일반국민과 노동계급의 생존 및 복지문제를 개인이나 가족의 책임으로 방치해 왔던 한국의 국가는 주요 복지제도를 확충, 보완하고 복지비 지출을 대폭적으로 증가시키기 시작함으로써 오랫동안의 ｢복지빈곤국｣ 또는 ｢복지지체국｣의 상태에서 ｢복지중진국｣의 단계로 성큼 진입하게 되었다.

그러나 1987년 하반기 이후 형성된 한국의 복지국가는 복지국가 발전의 네 차원이 1) 복지제도의 포괄성(comprehensiveness), 2) 복지수혜자의 보편성(coverage), 3) 복지혜택의 적절성(adequacy), 4) 복지혜택의 재분배성(redistrivutive effect) 등의 측면에서 볼 때 너무나 많은 문제점을 지니고 있다는 것을 부정할 수 없다. 다시 말하면 의료보험 제도와 국민연금 제도라는 두 가지 사회보험 제도를 주축으로 수립된 한국의 복지국가 체제는 과거와 비교하여 일반 국민과 노동계급의 삶의 안전을 보장하기 위한 획기적 발전을 이루었음에도 불구하고, 전국민에 대한 국가의 복지책임은 여전히 미진하며 6공화국에 의해 구축된 ‘복지를 통한 사회적 안전망’은 곳곳에 구멍이 나있는 불완전한 상태라고 할 수 있다.

물론 복지를 금기시하고 성장에만 매달렸던 과거의 권위주의적 발전 국가 시기와 비교하면 6공화국은 이제 한국을 복지국가의 반열에 진입시켰다고 할 수 있을 복지체제를 수립했다고는 할 수 있다. 그러나 6공화의 복지체제는 보호하는 영역, 대상, 수준, 효과 등에서 너무나 많은 문제점을 지니고 있어 과연 이러한 복지체제를 국민과 노동계급의 사회적 삶에 대한 안전한 보장체제로 받아들일 수 있는가에 대해 중대한 의문을 제기하게 된다.

이러한 면을 종합해 보면, 한국의 복지체제는 매우 좁은 범위의 위험만 보호하고, 한정된 범위의 사람들을 대상으로 하고 있으며, 매우 낮은 수준의 복지혜택을 제공함으로써 재분배 효과를 결여한 복지체제라고 결론지을 수 있다.

 

2. 복지개혁의 과제

1) 복지제도의 확충 - 국민 개개인이 생애과정의 각 단계에서 직면하는 다양한 삶의 문제와 위험을 보호∙예방하기 위해 보다 포괄적인 복지제도가 수립되어야 한다. 이러한 노력은 의료보험제도, 국민연금제도, 산재보험제도, 최저임금제도, 생활보호제도를 바탕으로 새로운 제도들을 수립하는 방향으로 진행되어야 한다. 실업보험의 제도화, 취업, 경력발전, 재취업등을 위해 전 국민을 대상으로 하는 직업훈련, 직업보도 프로그램의 제도화, 유아와 취학전 아동에 대한 공공교육 프로그램을 제도화, 결혼한 신혼부부의 정착을 돕는 주택지원 프로그램과 생할자금 대부 프로그램의 제도화, 여성의 취업을 촉진하고 뒷받침하기 위한 공공탁아 프로그램의 제도화, 이혼한 가정 혹은 편모가정의 빈곤, 자녀양육, 자녀교육을 보조하기 위한 가족수당제도의 재정등이다.

2) 복지수혜자의 범위 확대 - 보편적 복지제도라고 할 수 있는 국민연금, 산재보험, 최저임금 제도의 경우 현재 남아있는 제한규정을 제거하여 모든 노동자들이 사업장의 규모에 관계없이 주요 복지제도의 혜택을 받을 수 있게 해야 한다. 또한 선별적 복지제도라고 할 수 있는 생활보호 제도와 기타 특수집단을 보호하기 우히나 제도의 경우 국가는 면밀한 실태조사를 통해 보호 대상자들을 파악하고 이들 모두에 대해 적절한 금전적 지원이나 사회 서비스를 제공해야만 한다.

3) 복지혜택의 적절성 증진 - 전국민에게, 그리고 문제를 가진 특수집단에게 적절성이 높은 복지혜택을 제공하기 위해서는 무엇보다도 국가가 더 많은 복지지출을 해야만 한다. 이를 위해 국가의 재정규모 자체를 확대하는 것을 적극적으로 고려할 수 있다. 여러면을 고려할 때 국민경제에서 차지하는 복지비의 비중을 어느 선까지 증가시켜야 하는가 하는 문제는 일률적으로 어느 수준의 복지비 비중이 좋다 혹은 필요하다고 하는 것은 그렇게 의미있는 논의는 아니라고 할 수 있다. 왜냐하면 이 문제는 복지비를 증가시킬 때 국민경제가 그것을 어느 정도 지탱해 줄 수 있는가를 고려해야만 하기 때문이다.

4) 복지혜택의 재분배 효과 제고 - 복지제도를 확충하고, 수혜자의 범위를 확대하고, 혜택의 적절성을 증진시키면서 동시에 복지혜택의 재분배 효과도 제고되어야 한다. 이를 위해서는 다음과 같은 세 가지 중요한 개혁이 이루어져야 한다. 1) 세입 재분배의 효과를 증가시키기 위해 장기적으로 간접세의 비중을 낮추고 직접세의 비중을 높여야 한다. 2) 세출 재분배의 효과를 증가시키기 위해 의료보험, 산재보험, 국민연금등에 대한 국가의 재정적 기여를 제도화하여야 한다. 그뿐 아니라 생활보호 제도와 기타 특수집단에 대한 사회 서비스의 강화를 통해 역시 국가의 복지비 지출을 증가시켜야 한다. 3) 재분배 효과를 높이기 위해서는 의료보험의 경우 조합주의 방식을 통합주의 방식으로 전환하고 현재 각 직종별로 분화된 연금제도를 국민연금으로 통합하는 것을 적극적으로 추진하여야 한다.

 

3. 복지국가의 미래

구미 각국의 100여 년에 걸친 복지국가 발전을 비교역사적 관점에서 되돌아볼 때 복지국가의 성장을 촉진한 가장 중요한 두 가지 거시적 조건은 자본주의 발전과 정치 민주화였다. 현재는 어려웁지만 우리 나라의 경우에도 지난 30여 년동안 고도의 자본주의 발전이 이루어졌고, 1987년 이후에는 정치 민주화도 상당한 정도로 추진되어 왔다고 할 수 있다. 이런 점에서, 우리 나라에서는 복지국가 성장을 위한 두 가지 거시적 조건은 어느정도 충족되었고 또한 복지국가를 향한 상당한 정도의 변화도 있었다고 볼 수 있다. 그러나 복지란 비용의 분담과 혜택의 배분을 둘러싸고 사회세력간에 치령한 투쟁이 벌어지는 ‘갈등의 장’이라고 할 수 있다. 그러므로 ‘재분배’를 주도하고 ‘복지’를 증진시킬 수 있는 사회세력이 조직되고 정치적으로 진출할 필요가 있다. 바로 이것이 복지개혁의 가장 중요한 조건이라고 할 수 있다. 우리나라의 경우 보편적 복지나 선별적 복지가 모두 지지부진했던 것은 그간의복지제공이 국가나 가진 자의 시헤에만 의존했지 그것을 강제할 수 있는 사회세력, 즉 노동계급과 진보정당이 성숙하지 못했기 때문이라는 결론을 도출할 수 있다. 따라서 앞으로 한국이 ‘복지빈곤국’ 혹은 ‘복지지체국’으로부터 ‘복지중진국’ 나아가 ‘복지선진국’으로 발전하기 위해서는 복지와 재분배를 합법적으로 강제할 수 있는 노동계급과 진보정당의 조직적, 정치적 성장이 선행되어야 한다고 볼 수 있다.

복지국가의 발전과 관련하여 한 가지 지적할 것은 자본주의와 복지국가의 관계에 대한 문제이다. 복지국가는 자본주의의 경제과정, 즉 소유-생산/경영-분배-소비 과정에서 소유-생산/경영 영역에서의 자본자 독점을 인정하는 대신, 국가의 개입에 의해 소비 영역을 사회화 혹은 국유화함으로써 계급간, 계층간 갈등의 비용을 ‘외화’(externalization)하는 기제를 채택하고 있다고 할 수 있다. 그런데 이 세 여역의 사회화를 통해 갈등의 비용을 ‘내화’(internalization)하지 않을 경우 복지국가의 ｢한계점으로의 성장｣ 문제에 직결된다. 그러나 이 한계점에 이르면, 구미 각국에서 보는 것처럼 보수세력들의 복지국가에 대한 이론적∙이데올로기적 공격이 첨예화되고 급기야는 보수정권이 등장하여 복지국가를 해체하려는 시도가 나타나게 된다.

1987년 후반부터 태동하기 시작한 한국의 복지국가는 아직 구조적 위기에 직면한 단계는 아니지만 게급간∙계층간 갈등의 비용을 외하시키는 기제에만 의존할 경우 서구의 복지국가에서와 동일한 문제를 반복적으로 겪게 될 가능성이 많다고 할 수 있다. 따라서 한국에서의 복지개혁과 복지국가 발전은 복지제도의 확충과 복지비 지출의 증대에만 국한될 문제가 아니라, 크게 보아 자본주의 자체의 개혁과 병행되어야 할 문제라고 할 수 있다.

 

나가는 말

 

하나님께서 인간을 사랑하시는 일은 그리스도의 십자가를 통해 성취하셨다. 또한 하나님의 역사는 그리스도의 몸된 교회를 통하여 복음을 선포함으로써 인간의 구속사업을 행하시고 계신다. 하나님은 사회의 여러 가지 복지제도나 기관을 통하여 인간의 생명을 보호하시고, 또 풍요케 하신다. 복지의 일차적 책임을 ‘각 개인이나 가정이 지느냐’하는데 대한 복지정책적 수립은 정치의 중요한 내용이 되어져 가고 있다. 국가가 일차적으로 책임을 지는 것을 ‘제도적 복지 모델(Institutional Model)'이라고 칭하고, 반면에 일차적 책임을 개인이 지고 개인(가정)이 해결할 수 없는 부분의 목지문제를 국가가 책임지는 복지형태를 ’잔여적 복지 모델(Residual Model)'이라고 칭한다. 우리 나라는 여러 가지 여건상 후자의 모델을 선택함으로써 심각한 국민의 복지문제해결에 어려움을 겪고 있는 현실이다.

기독교공동체가 알아야 할 것은 지역사회 안에 있는 모든 생명은 하나님의 사랑의 섭리에 따르는 세속적 제도를 통하여 보호되고 양육되고 있다는 것이다. 첫째는 가정을 통해서, 둘째는 국가의 여러 가지 복지정책과 프로그램을 통하여, 셋째는 민간 복지단체를 통하여, 그리고 넷째는 지역교회나 착한 이웃들에 의해서 인간의 복지문제를 해결하게 하신다. 하나님은 이러한 세속제도까지도 그 나라와 그의 의를 위하여 활용하시고 게신다. 우리의 선교주제는 인간의 생명을 보호할 여러 가지 제도가 붕괴되거나 불공평하거나 또는 악하게 될 때 가정이 있고 국가가 있고, 민간 복지 단체가 엄연히 있다고 해도 불행한 삶을 살게 되는 경우가 있다. 이 경우 교회는 우선 이와같은 불완전한 제도에 희생이되고 있는(예:아동구타, 세금포탈등) 지역주민의 복지에 개입할 의무가 있을 뿐만 아니라 제도적으로 인간을 파괴하는 그 사회구조나 제도를 개혁하려는 일련의 노력이 지역내의 신앙공동체에 의해 이루어져야 한다.

하나님은 인간의 역사와 구체적인 삶의 터전 곧 특정한 교회나 지역사회속에서 생존하는 개체 인간들과 그들의 공동체를 통하여 자신의 뜻을 계시하시고 인간 구속의 역사를 펼쳐 나가신다. 우리가 속한 국가의 복지증진은 이런 면에서 참으로 중요한 일이다. 여러 정치가와 경제가들이 논의하는 모든 경제논의와 정치논쟁속에서 과연 복지국가를 향한 어떠한 대안들이 나오고, 실천되어지는가를 냉철한 눈으로 바로보며 이의 비판과 여론형성, 그리고 개혁시키기 위한 많은 노력들이 있어져야 함을 우리 모두는 절대적으로 인식하고 나가야 할 것이다.

내가 속한 곳은 어디인가를 인식하자!